陸小平：投資體制改革推動工程機械行業向縱深發展

2004年7月16日，國務院正式頒布了《關于投資體制改革的決定》，這是我國經濟和投資領域的一件大事。溫家寶總理對此做出了重要批示，并給予了高度評價。當前，國家發改委正在按照國務院的要求，抓緊研究制定相關配套文件，力求盡快把改革精神落到實處。國務院各有關部門以及各級地方政府投資管理部門，也都在積極進行貫徹落實工作�？梢钥隙ǖ卣f,投資體制的改革將有力地推動工程機械行業向縱深發展。 
投資體制改革的目標和特點 
　　國家此次深化投資體制改革的目標是：改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度和法人負責制，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。 
　　投資體制的改革有三大亮點：加強了宏觀調控的內容和措施、給企業下放了極大的投資決策自主權、對所有的投資主體一視同仁。主要特點是： 
　　1）理念轉變　在傳統的計劃經濟和投資體制下，政府在審批企業投資項目時，把主要精力放在了審查項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品的技術方案等方面，對相關公共利益領域關注較少。這實際上是管理錯位，把自己等同于企業的管理者、代替企業領導進行決策，同時對項目的決策結果又不能夠負責到底。而企業為了爭取項目、爭取資金往往編制的不是項目可行性研究報告而是應付政府的可批性報告，真正實施項目時往往又會做較大的調整，既花錢費勁又不起作用。 
　　實行項目核準制和備案制以后，國家就是要把項目決策的所有工作真正交給企業，對企業投資也提出了更高的要求，真正體現“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”。政府只是從維護社會公共利益的角度，對企業投資的重大項目和國家限制類項目的外部性影響進行核準，行使社會公共管理的職能。特別強調政府開發利用能源、保護生態環境、節約利用土地、優化重大布局、保障公共利益等領域。 
　　2）對象改變　過去不管項目大小、資金來源、投資主體，凡是改造項目一律要求經過各級政府部門的審批。而現在投資管理的方式從過去單一的審批制，改變為僅僅對政府投資項目進行審批，約占社會投資總量的10%左右。對企業不使用政府投資建設的項目和中外合資項目將只采取核準制和備案制的方法進行管理，而需要國家核準的項目也僅占總量的15%，絕大多數項目都是采取屬地備案的方式完成。 
　　3）程序簡化　過去實施項目時，首先要批項目建議書、然后可行性研究報告，如果項目大還要審批擴初設計、施工圖設計、開工報告等，中途變更的話還要審批調整報告�，F在核準制和備案制僅僅需要一道程序，而且要求的內容大大簡化，尤其是外商投資項目需要到北京進行核準的限額提高了很多，大多數項目在當地就可以完成核準的過程。投資體制的改變對所有類型的企業都帶來了便利。 
　　4）宏觀控制　《國務院關于投資體制改革的決定》實施以后，對我國的投資環境會有一個很大的改善，大大提高了國家宏觀調控下充分發揮市場化配置資源的基礎性作用，更加重視宏觀控制和政府規劃的作用，公共利益的保障將在項目審批、核準、備案的過程中得到更加充分的體現。國家通過完善法律法規、制定發展規劃、產業調整政策、稅收優惠政策和設立行業進入門檻等達到對投資項目引導和管理的目的。國家將完善調控體系、改進調控方式，綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效管理。 
　　與《決定》同時公布的《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》也顯示，對當前存在的盲目投資、低水平建設的領域，國家仍然采取了措施，例如新增生產能力的鋼鐵項目需要國務院投資主管部門的核準就是一個例證。各省市政府也將按照本地的實際情況制定自己的產業指導政策和需要核準的投資項目目錄。 
審批制、核準制和備案制的區別與聯系 
　　在傳統的投資體制下，對所有的投資項目都分別由各級政府有關部門進行審批，它所執行的是完整的規定程序，層層批準，從項目申報到可以開工建設往往需要一年甚至更長的時間，它所適應的是計劃經濟體制，全部體現國家意志。 
　　核準制是針對企業投資的重大項目和限制類項目，仍舊需要具有甲級資質的中介機構編制項目的可行性研究報告，政府按照行政許可法的要求在20天審結，特殊情況再加15天，按照授權權限分層核準。國家更加注重公共利益的體現，從經濟安全、市場準入、規劃許可、土地利用、環境保護、資源利用、行業門檻等方面進行控制，這些都是前置條件，必須先完成取得許可才能夠進行政府核準。地方政府可以按照國家發展改革委員會的核準要求制定適應自己情況的核準目錄和要求。核準制當然會有核而不準的現象，有從屬于產業制定的產業政策細則和門檻的現象，如汽車項目。 
　　對不使用政府投資的企業項目實行備案制，是真正確立企業投資主體地位、落實企業投資決策自主權的關鍵所在，約占到企業投資項目總數85%左右的備案項目將是今后項目的主要管理方式。備案項目采取屬地管理的辦法，只對企業投資項目進行“合規性”審查和判斷，具體實施辦法由省級人民政府制定。備案的依據就是國家和地方的產業政策和規定，同時加強公共方面的管理強化和監督，如果不符合有關的規定,政府備案管理部門有否決權。備案管理的項目全部是法人負責制，只按要求報備案表，不要求具有資質的中介機構編制可行性研究報告，備案的資料將向全社會公開，由企業自己決定項目是否建設和建設的規模。政府對投資項目的管理是事先備案、事中和事后進行必要的監督和管理，地區規劃意見、土地利用審批、環境影響評價等作為后置條件放在政府備案完成以后。如果沒有特殊的問題，備案工作一般可以在一周以內完成。 
　　新的制度出臺以后，肯定會遇到很多問題，以前的一些經驗和做法都受到了挑戰，這些都需要在實踐中加以補充和完善�！稕Q定》所需要的幾十個配套文件和實施細則，現在國家發改委正在制定之中。在新舊體制過渡時期對項目的管理國家也有明確的規定，就是新從新規定，老按舊要求。 
工程機械行業投資的回顧和展望 
　　工程機械產業技術改造投資的發展曲線和市場發展的曲線基本是相同的，從60年代行業形成時期至改革開放前，行業歸口和新組建企業達到380個�！叭�五”和“四五”兩個五年計劃期間共投入3.6億元，對重點骨干企業進行技術改造，到1978年380個企業固定資產達35億元。黨的十一屆三中全會以來，國家基本建設投資規模和引進外資的力度不斷加大和增強，給工程建設機械行業的發展帶來了新的歷史性機遇。自“七五”以來，各企業投資力度不斷擴大，“七五”期間全行業完成技術改造投資14.4億元，“八五”期間完成50億元，奠定了行業發展的基礎�！熬盼濉逼陂g完成31億元，至此全行業已有1008個企業，完成投資總額達100億元。 
　　2001年開始實施“十五”戰略發展規劃以后，整個行業的項目投資更是隨著市場井噴式的行情逐年大幅遞增，呈現出國有資本、民間資本和外國資本相互追逐、迅速擴張能力和規模的態勢。市場的高漲、不錯的效益吸引了許多戰略投資者進入到行業中來，至2003年底全行業規模以上的企業總數已經比“十五”初期增加了一倍以上，達到2 000余家。很多企業都在國債項目和當地政府的支持下，迅速地籌集資金改造自己的產品和檔次，異地搬遷重組改造擴張原有的規模，大規模圈地建設自己的工業園，投入巨資建立新的主機工廠和配套企業，使整個行業的產品生產能力成倍增加，對過熱的行情又起到了推波助瀾的作用。例如：廈工集團投16.7億元巨資精心打造廈工工業園，其中固定資產投資10億元，總占地面積為114萬m2；柳工集團在前三個五年計劃中投入了4.5億元，十五期間又投入1.84億元對整個工廠進行改造；徐工集團近幾年投入也是很大，已經完成了3個國債支持項目和眾多的省、市重點項目，年度固定資產投資平均超過2.6億元。 
　　在投資沖動的推動下，難免有一些所謂的“重復建設”，但有專家認為：過去所說的重復建設是指在政府投資計劃中的重復，而不是指市場經濟環境下正常的市場競爭本身，一定的重復建設是市場經濟的必備條件。因為技術進步使效率大大提高，成本快速降低，質量和性能更加適應市場和客戶的要求，因此可以說后面建設的肯定要比以前的好，工程機械行業已經有很多很好的例證，后起之秀大大超過老牌企業，我們不能為誤讀的“重復建設”而改變自己必要的為競爭而進行的技術改造。 
　　目前的宏觀調控確實為前一階段的產能擴張澆了一盆冷水，也確實有的企業為前一階段的投資背上了沉重的包袱。但我們應很好的總結歷史經驗和教訓，由于在1994年以后的調控期很多企業都沒有能力和不愿意再進行投資改造，導致在2000年以后市場高潮期到來時匆忙上陣，頻于應付，蘿卜快了洗不凈泥，暴露出許多問題。那么是不是應該在低潮時期把這些問題都解決掉呢？答案是肯定的，目前是進行改造的最好時機。我們要重新審視自己的發展戰略，修訂自己的戰略措施和投資計劃，把過去想干而因為應付市場沒有時間去干的事情做好。抓住生產經營領域中暴露出的突出矛盾和問題，結合宏觀調控的實踐，區別不同情況統籌兼顧，松緊適度，把過去能力的擴張迅速轉變為結構調整和填平補齊，解決關鍵瓶頸工序和質量問題；把外延的產量擴大轉向以提升內涵為主的產品品質和檔次的提高；把同質化產品的生產快速改造為適應市場需求的差異化產品，用以消化不斷增加的企業成本和客戶的使用成本。這些都需要以有效的投資作為改造的基礎，而國家投資體制改革則給我們的改造項目提供了方便、快捷的外部條件。 
　　目前要切實把企業發展的著力點放在調整結構、深化改革、轉變經濟增長方式上，努力實現經濟持續、協調、健康發展和企業的全面進步。我們要防止出現市場高潮時就大量投資、低潮時就一分不投的現象發生，否則就會失去下一輪最佳的市場和投產運營機遇。最近工程機械行業中有7個企業8個項目獲得了國家投資體制改革后新一批國債貼息的支持，在宏觀調控形勢下國家依然支持工程機械企業的發展是非常寶貴的。尤其是行業的排頭兵徐工集團有固定資產投資總額達6億元人民幣的兩個項目列入了國債項目計劃，相信未來的發展一定是屬于這些具有前瞻能力的、具有堅強實力的大型企業集團。行業也將在宏觀調控中、在國家投資體制改革中進一步強身健體，改造完善自己從而迎接下一個市場高潮的到來。